上海视窗

中国拟放开地方政府发行债券

作者 上海特约记者 曹国星

发表日期 31/10/2008 更新日期 31/10/2008 12:53 TU

为了进一步刺激经济，中国政府正在研讨，放开地方政府发行债券，筹措建设资金的可行性。一份由中国财政部起草的加强地方政府债务管理的方案，已多方征求意见，并提交到国务院等待批复。财政部也在预算司下新设立了地方政府性债务管理处，专门负责地方政府债务的管理，人员已初步到位。

中国对地方政府举债一直采取了谨慎的态度。现行中国预算法明文规定，"地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。" 现实中，《预算法》的规定虽卡住了地方政府合法发债的闸门，却并没有挡住地方政府变相举债的脚步。

 以厦门市为例，2007年财政收入高达300亿元，而在2001年，厦门财政收入仅为100亿。这几年财政收入的高速增长很大程度是来自高额的卖地收入，这种增长显然是难以持续的。 但在投资方面，当地经济学家告诉记者，2007年当地以政府信用投入的财政性支出高达一千亿人民币，这些投入大部分是以项目贷款的形式，从国家开发银行等处借贷而来。厦门市财政的还贷能力有待检验。
   

事实上，厦门的例子并不孤立，关于地方政府的债务规模，据学者粗略估计，中国全部地方政府债务至少在1万亿元以上，并且大多数都属于隐性债务，由此带来的财政风险和金融风险难以估计。

经济学家魏加宁认为，因为没有正规的融资渠道，使得地方政府过度依赖于银行信贷和土地出让。"现在，银行和土地要么管不住，要是真管住了，地方政府隐性债务风险就会立即显现出来。" 为了进一步刺激经济，学者建议，在放开发行债券的主渠道后，对地方政府其他形式借债行为加强围堵，反而更能化解潜在的财政风险。
   

目前世界53个主要国家中，有37个允许地方政府举债，其中绝大多数，都要求地方政府在举债时必须遵守"黄金规则"，即除短期债务以外，地方政府举债只能用于基础性和公益性投资项目。
   

在中国，放开地方政府发行债券，可能意味着巨大的风险。首先，由于地方政府一直有很强的投资冲动，很可能将融资所得用于竞争性行业，投入到当地企业中，以发展地方经济，而国家的宏观调控也将可能大打折扣。此外，在当前不少地方存在财政困难的背景下，地方债券将面临着还本付息的风险，地方政府可能会因无力偿还而破产。最后，中央政府又不得不承担最后的偿债责任。
   

学者建议，通过债券发行的市场化做法，使地方政府加强对自身财政风险和运行效率的关注。因为只有财政比较规范、透明，建设项目好、效益高的地方政府，它的债券才容易发得出去，而且发债成本也会比较低。
  

因此，新推出的方案，中央将设定严格的限制条件，如发债的程序及程度等。允许发债的地方政府层级会比较高，初期可能只在省级层面，而不会给县一级政府发债的权力，中央政府还将进行严格的总量控制和审批把关。